En cas de crise majeure touchant plusieurs communes, une question de gouvernance centrale émerge : qui dirige les opérations ? Un Plan Communal de Sauvegarde (PCS) est activé par le Maire, mais le Plan Intercommunal de Sauvegarde (PICS) l’est par le Président de l’EPCI (l’intercommunalité). La réponse est pourtant claire et fondamentale : le maire reste le seul Directeur des Opérations de Secours (DOS) sur le territoire de sa commune.
Cette architecture, clarifiée par la loi MATRAS, n’organise pas une hiérarchie mais une articulation. Le PICS n’est pas un outil de substitution qui prendrait le pas sur le PCS ; il est un instrument de coordination et de solidarité conçu pour soutenir les maires dans l’exercice de leurs responsabilités. Comprendre cette distinction est la clé d’une gouvernance de crise efficace.
Le cadre légal : Le Maire est DOS, le Président coordonne
L’architecture de cette gouvernance est fixée par l’article L731-4 du Code de la sécurité intérieure. Ce texte dispose clairement qu’aucun transfert de responsabilité opérationnelle n’est possible du Maire vers le Président de l’EPCI.
Le PICS est un document arrêté conjointement par le Président et chaque Maire de commune membre. Cependant, sa mise en œuvre opérationnelle sur le terrain relève de chaque maire sur le territoire de sa commune.
Le législateur a ainsi voulu préserver l’autonomie du Maire, acteur de proximité au plus près de l’événement, tout en le dotant d’un appui structuré à l’échelon supérieur. Le PICS organise la solidarité, mais ne se substitue pas à l’utilité du Plan Communal de Sauvegarde (PCS).
L’activation des structures : deux niveaux, une coordination
En cas de crise, deux structures s’activent en parallèle, chacune avec un pilote et des missions distinctes.
Au niveau communal : Le PCS et le Poste de Commandement Communal (PCC)
Dès que la situation l’exige, le Maire (en tant que DOS) active son Plan Communal de Sauvegarde.
- Il prend les premières mesures de protection de la population.
- Il organise l’alerte et l’information des citoyens.
- Il mobilise les moyens communaux.
- Il active sa Cellule de Crise Communale (CCC) pour la réflexion stratégique et le Poste de Commandement Communal (PCC) pour la conduite opérationnelle.
Le Maire est assisté du Commandant des Opérations de Secours (COS), généralement un officier sapeur-pompier, qui gère l’action des services de secours.
Au niveau intercommunal : Le PICS et la Cellule de Crise Intercommunale
Simultanément, le Président de l’EPCI active le PICS et déclenche sa propre cellule de crise intercommunale. Le pilote de cette cellule est le Président (ou son représentant, DGS), mais son rôle n’est pas celui de DOS.
Ses missions sont clairement délimitées :
- Centraliser l’information remontant des différentes communes touchées.
- Traiter les demandes d’assistance des Maires.
- Recenser et déployer les actions de solidarité (mutualisation).
- Assurer la continuité des services relevant de la compétence intercommunale (eau, assainissement, voirie, déchets…).
Les 3 missions clés du PICS en soutien des communes
En phase active, le PICS assume trois fonctions essentielles pour soutenir les Maires :
- Mobilisation des capacités de l’EPCI : Le Président mobilise les moyens propres à l’intercommunalité (personnels, véhicules, équipements, gymnases…) et les met à disposition des Maires qui en font la demande.
- Mutualisation des capacités communales : Le PICS sert de plateforme de coordination pour que les moyens d’une commune non (ou peu) impactée puissent être envoyés en renfort à une commune voisine en difficulté.
- Continuité et rétablissement des services : Le Président s’assure du maintien ou de la remise en état des services essentiels relevant de sa compétence, comme la distribution d’eau potable ou la praticabilité des routes intercommunales. C’est un enjeu majeur pour le Plan de Continuité d’Activité (PCA) de l’ensemble du territoire.
Articulation des Rôles (PCS vs PICS)
La gouvernance de crise repose sur la complémentarité des deux échelons, communal et intercommunal.
| Acteur | Outil Principal | Rôle Clé en Crise |
|---|---|---|
| Le Maire | Plan Communal de Sauvegarde (PCS) | Directeur des Opérations de Secours (DOS). Gère l'urgence, protège la population et coordonne les actions sur sa commune. |
| Le Président de l'EPCI | Plan Intercommunal de Sauvegarde (PICS) | Coordonnateur et facilitateur. Organise la solidarité, mutualise les moyens, assure la continuité des services intercommunaux. |
À retenir — Le PICS appuie le PCS, il ne le remplace pas. Le Maire reste le seul DOS sur son territoire, sauf en cas de déclenchement du plan ORSEC où le Préfet prend la direction des opérations.
Les 5 zones de tension de la gouvernance PCS / PICS
Si le cadre légal est clair, la pratique révèle des zones de friction potentielles qui doivent être impérativement anticipées.
1. La responsabilité en cas d’échec
Le Maire est responsable de la protection de sa population. Le Président de l’EPCI est, lui, responsable de la pertinence et de la mise à jour du PICS. Une articulation défaillante entre les deux pourrait engager une responsabilité partagée s’il est prouvé qu’un manque de coordination a causé un préjudice.
2. L’arbitrage des moyens mutualisés
En cas de crise étendue, plusieurs maires peuvent demander les mêmes ressources (groupes électrogènes, engins de chantier…). Qui est prioritaire ? Le PICS doit prévoir des critères clairs d’arbitrage et une procédure de priorisation pour éviter les conflits en pleine urgence.
3. Priorité : Urgence communale ou service intercommunal ?
Un service de voirie intercommunal peut-il être mobilisé par un Maire pour déblayer une rue (urgence communale) s’il est en même temps nécessaire pour dégager un axe stratégique (service intercommunal) ? Ces conflits d’usage doivent être prévus par des protocoles.
4. La communication de crise : une ou plusieurs voix ?
C’est un point de tension classique. Le Maire communique-t-il à ses administrés ? Le Président à l’échelle du territoire ? Les deux en même temps ? Une communication désordonnée crée de la confusion. Les bonnes pratiques en communication de crise exigent une coordination stricte. Il est crucial de définir un protocole : qui parle, de quoi, et à quel moment, pour gérer efficacement la communication.
5. L’inter-opérationnalité des outils
Les systèmes d’information, les logiciels de main-courante ou les moyens de communication (radios) sont-ils compatibles entre la commune et l’intercommunalité ? Si les équipes ne peuvent pas échanger d’informations fluides, la coordination échouera.
La gouvernance par l’articulation, pas la hiérarchie
La gouvernance d’une crise lors du déclenchement simultané d’un PCS et d’un PICS n’est pas une relation hiérarchique. C’est une gouvernance basée sur l’articulation, la complémentarité et la solidarité. Le Maire reste le seul pilote opérationnel sur sa commune, tandis que le Président de l’EPCI agit comme un coordinateur stratégique, un fournisseur de moyens et le garant des services essentiels du territoire.
Le succès de cette articulation ne se décrète pas, il se prépare. La clarté des rôles, la compatibilité des plans, la rédaction de protocoles de coopération et, surtout, des formations pour les collectivités et des exercices de crise conjoints sont les seules garanties d’une réponse efficace le jour J.
L’élaboration de ces plans complexes est une spécialité. Le réseau d’experts CriseHelp, qui compte parmi ses membres des spécialistes reconnus du droit de la sécurité civile et des risques territoriaux, comme Laurent de Pierrefeu ou Benoît Labalette, accompagne les communes et les EPCI dans la création et l’expérimentation de leurs PCS et PICS.
Nous sommes à votre écoute pour préciser votre besoin en gestion de crise.
Nos experts et consultants indépendants sont en mesure de vous accompagner de A à Z dans l’évaluation de vos risques pour anticiper les crises.
FAQs
FAQ – Gouvernance PCS et PICS
Le Président de l'intercommunalité peut-il devenir DOS ?
Non, jamais. Le Directeur des Opérations de Secours (DOS) est toujours le Maire sur le territoire de sa commune. Le Président de l'EPCI a un rôle de coordination et d'appui, mais pas de direction opérationnelle des secours. L'autorité de DOS ne peut être transférée qu'au Préfet (lorsqu'il active le plan ORSEC).
Qu'a réellement changé la loi MATRAS pour les PICS ?
La loi MATRAS du 25 novembre 2021 a rendu le PICS obligatoire pour les EPCI dont au moins une commune membre est soumise à un PCS. Surtout, elle a gravé dans le marbre le cadre de la gouvernance : elle a officialisé le rôle de coordination et de mutualisation du PICS tout en réaffirmant l'autorité et la responsabilité pleines et entières du Maire en tant que DOS.
Pourquoi faire un PICS si chaque commune a déjà un PCS ?
Le PICS répond à trois enjeux que le PCS seul ne peut pas couvrir : 1. La solidarité : Organiser l'entraide entre une commune A (très impactée) et une commune B (peu impactée). 2. Les moyens : Mobiliser les ressources propres de l'EPCI (souvent plus importantes) au profit des communes. 3. Les compétences : Gérer les risques sur les services intercommunaux (routes, eau, déchets, transports...).
Que se passe-t-il si le Maire et le Président ne sont pas d'accord ?
Légalement, sur le territoire de sa commune, le Maire (en tant que DOS) a le dernier mot sur les mesures opérationnelles de sauvegarde. Le Président ne peut pas lui imposer une décision. C'est précisément pour éviter ce type de blocage que des protocoles d'arbitrage et des exercices conjoints doivent être prévus en amont dans le PICS pour définir qui fait quoi et comment les décisions sont coordonnées.